20/3/2008

PLANIFICACIÓN PRESUPUESTARIA PARTICIPATIVA Y LAS TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN (TICs) UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA


Nilda F. Castillo T (*) Resumen
Hoy, en Venezuela presenciamos un proceso de transformación en todos los órdenes de la sociedad, en donde las circunstancias identifican las presiones para el cambio de lógica en cuanto a la incorporación de la ciudadanía activa en el control de las políticas públicas. Es en este sentido, que las bases institucionales del Estado establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) de 1999 con sus leyes y reglamentos hacen posible la incorporación de mecanismos propiciadores de un nuevo modelo de gestión pública como alternativa a los modelos tradicionales, sustentado en la transparencia, responsabilidad, garantes de la participación de la comunidad , lo cual contribuiría a la solución de sus problemas en forma eficiente y eficaz.
En este orden, el presente artículo se plantea como propósito analizar los mecanismos de participación activa de la comunidad en la planificación presupuestaria, a objeto de garantizar la materialización de proyectos para atender de manera eficiente y efectiva sus problemas, a la luz de lo contemplado en la CRBV referido a la previsión para: posibilitar la participación ciudadana en la gestión pública que contribuya a fortalecimiento y ampliación de los dispositivos de responsabilidad; desarrollar la modalidad de gestión por resultados base para la asignación de recursos presupuestarios; estimular la transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad.
Desde esta perspectiva, se analizará la influencia de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) en los procesos de cambio del modelo de gestión pública para facilitar la rendición de cuentas, gerencia por proyectos, transparencia de la gestión, planificación y presupuesto participativo.
Se pudiera concluir, desde este punto de vista, que estamos ante un desafío para los inicios de un nuevo paradigma de gerencia pública con mecanismos y abordajes que aseguren una eficiente y eficacia prestación del servicio público a la comunidad y con ello una gerencia exitosa.

Palabra Clave: Participación Ciudadana, Presupuesto Participativo, Gestión Pública.
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(*) Doctorando participante del Seminario Gerncia y Proyectos de las TICs coordinado por el Dr. Miguel Alvarez.
Participative Budget Planning and Information & Communications Technologies (ICTs). A new model of public management.

Nilda F. Castillo T (*)

ABSTRACT
Nowadays we are experiencing in Venezuela a process of transformation in each and every segment of society, in which circumstances identify and set up the pressures for the change of logics regarding the incorporation of active citizenship in public policy controls. On this matter, all institutional basis of the State established upon the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (CBRV) of 1999 and its articles and norms make possible the merging of mechanisms promoting a new model of public management as an alternative to those traditional founded on grounds of honesty, transparency and responsibility, both as guarantees of communal participation1 and inclusion, leading efficiently and effectively to the solutions of problems.
In the light of the aforesaid, it is our purpose to analyze the active participation mechanisms of the community on budget planning. In this respect, the aim is to guarantee the fulfilment of projects in order to understand in an efficient and effective way its problems, and in compliance with CBRV on matter of anticipation of the instruments to build up a citizen-based participation on public management contributing to the strengthening and broadening of all responsibility mechanisms, and on the development of a management model by base-results to allocate budget resources, stimulating transparency, honesty, rendering of accounts and responsibility.
Through this perspective, the influence of the Information & Communications Technologies (ICTs) is to be analyzed in terms of change process of public management model to facilitate the rendering of accounts, management by projects, management transparency and honesty, planning, and participative budget.
To conclude, it is important to remark that before this challenging enterprise humankind has to uphold the beginning of a new paradigm on public management with mechanisms and tackling on and efficient and effective public service to the community along with a successful management.

Key words: Citizen Participation, Participative budget, Public Management.
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(*) PHD “ Gerencia y Proyectos de las TIC (UNEFA) Seminar”.
The social actors that include all communities to which the public service is addressed
Introducción
Actualmente, estamos presenciando en nuestro país Venezuela, un proceso de transformación en todas sus dimensiones; el modelo político caracterizado por ser clientelar, populista, en donde la gente se mantiene pasiva, receptora, esperando que el Estado le solucione sus problemas, está cediendo paso a un modelo participativo y protagónico. Es ente sentido, que el Estado venezolano, promueve y estimula la instauración de una democracia participativa y protagónica establecida por la CBRV de 1999 bajo los principios de igualdad, justicia y libertad (González, 2001, citado por Díaz, M, 2006), buscando aminorar las cargas y estimulando la incorporación activa de los ciudadanos y ciudadanas en el proceso de diseño, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas.
Se establece un marco normativo que hacen posible establecer mecanismos que viabilicen, amplíen y fortalezcan la participación y el protagonismo de la ciudadanía en la decisiones de políticas del Estado así como en la gestión de recursos públicos.
Implica esto, un cambio de cultura que permita instaurar una nueva visión en la solución de los problemas de la comunidad en lo social, cultural, político económico etc. Este artículo se orienta a analizar los mecanismos de participación de la comunidad en la planificación presupuestaria a objeto de garantizar la materialización de proyectos que permitan atender de manera eficiente y efectiva los problemas que les atañe a la comunidad, a luz de lo establecido en la CRBV en relación a la previsión que hace posible la participación ciudadana en la gestión pública, contribuyendo a: fortalecer y ampliar los dispositivos de responsabilidad; desarrollar la modalidad de gestión por resultados base para la asignación de recursos presupuestarios; estimular y ampliar la transparencia y rendición de cuentas.
En este contexto, son considerables los efectos de las Tics en lo político, social, cultural y económico. Se ha producido una revolución desde el punto de vista tecnológico básicamente en el campo de las Tics, que han hecho posible acortar las distancias y el tiempo en un mundo global, haciéndonos más interdependientes dentro del marco de las relaciones internacionales, donde la autosuficiencia no es posible. El reto está en como insertarnos sin perder la soberanía y el perfil propio. (Izturiz, A., 2000), en virtud de que la globalización por demás neoliberal, ha tenido como meta, acelerar la institucionalidad de un mercado mundial abierto, bajo la premisa de la autorregulación, en donde la incorporación de las Tics, sirven de soporte para la resolución de problemas sociales en pro de alcanzar mayor beneficio económico en detrimento de lo social. En tal sentido, se basa en una concepción ideológica que niega la participación ciudadana en la búsqueda de un bienestar colectivo.
Hoy la sociedad descansa en la información, conocimiento y creatividad; por lo tanto, cada sociedad demanda formas y medios que les permita aferrarse a las oportunidades ofrecidas por las Tics, a fin de mejorar su participación en los asuntos públicos y establecer nuevos canales de comunicación entre el ciudadano, ciudadana y el gobierno. (Andrade, J. 2007)
Las Tics, como herramientas para el flujo de información impulsan también cambios psicológicos en la sociedad y conduce a una redefinición de las relaciones sociales y de las relaciones de poder (Andrade, J. 2007)
Tras una breve definición de planificación presupuestaria participativa y su influencia en gestión pública, así mismo el papel que juega el concurso de las Tics en ese proceso de participación ciudadana en la planificación presupuestaria, se presenta la experiencia llevada a cabo en la localidad del Municipio Libertador ubicada en el Área Metropolitana de Caracas en el barrio Santa Eduviges. Experiencia que arroja intentos de participación positiva, la cual lleva a reflexionar sobre algunas consideraciones teóricas en el campo de las Ciencias Económicas y Ciencias Políticas por cuanto la formación de presupuesto público encaja en dichas ciencias. Posteriormente se plantean algunas conclusiones.
La participación ciudadana en la gestión pública
La participación comunitaria es un mecanismo que coadyuva a la materialización de los proyectos en busca de solución a los problemas de la comunidad. Desde los años 90s la Organización Naciones Unidad (ONU) considera la participación como un eje en sus programas de cooperación técnica en el campo económico y social. En los informes de Desarrollo Humano, publicados desde 1990 se denota la participación como estrategia imprescindible para el abordaje de los problemas sociales del planeta. Precisa mencionar la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (DECD) en 1993 cuando reconoce que mientras más amplia es la participación de la ciudadanía mayor es el fortalecimiento para alcanzar el desarrollo de un país. En este mismo orden, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1993 destaca a la participación como elemento esencial para el desarrollo humano y que la gente desea avances permanentes hacia una participación cada vez más amplia hasta alcanzar la totalidad. En las sociedades latinoamericanas, la presión por estructuras participativas es cada vez más exigente. La población demanda participar. (Kliksberg, B. 1999)
Cabe señalar, que la participación no sólo está referido a lo político, es una dinámica mediante la cual los ciudadanos se involucran en forma consciente y voluntaria en todos los procesos que les afectan directa o indirectamente. Abre espacios de encuentro entre los ciudadanos y el gobierno facilitando el desarrollo de políticas públicas altamente relacionadas con las expectativas y necesidades de la gente. La participación es una práctica que debe estar presente en todos los procesos de toma de decisiones en los asuntos de interés público. (Troudi, H; Harnecker, M; Bonilla, L., 2005) Dicho de otro modo, la participación es el mecanismo más idóneo para la toma de decisiones y el control de la ejecución de las medidas adoptadas, para la satisfacción de las necesidades de la población.
Este escenario requiere la ampliación de la esfera de los derechos de la comunidad es así como, el Estado se obliga a diseñar políticas que permitan incluir en el sistema económico y social a aquellos que se encuentran fuera de él. Para lograrlo, se hace necesario construir un nuevo tipo de ciudadanía, una ciudadanía más activa y responsable que permita movilizar a la sociedad civil y ampliar su participación en las decisiones políticas del Estado.
En Venezuela esta realidad emergente está dando paso a un Estado promotor de las capacidades creativas de los ciudadanos y de las organizaciones ciudadanas. Hay que provocar un cambio cultural en el hombre y en la mujer, en los habitantes, y al mismo tiempo relegitimar las instituciones políticas y poderes públicos que afectan al Estado. Toca al Estado promover y estimular su conformación de manera de instaurar la democracia participativa y protagónica que establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) de 1999 bajo los principios de igualdad, justicia y libertad (González, 2001, citado por Díaz, M, 2006).
Dinámica en la cual por un lado, el Estado, busca aminorar cargas y por el otro, la sociedad demanda la incorporación activa en el proceso del diseño ejecución, control y evaluación de políticas públicas. Es así como, se establece un marco normativo que tiende a facilitar la instauración de una matriz que viabilice la corresponsabilidad. Las bases institucionales del Estado previstas en la CBRV de 1999, hacen posible la incorporación de mecanismos para que la gestión pública tenga un carácter real participativo.
Se plantea exigencias cualitativamente diferentes a las tradicionales teniendo fuertes implicaciones en la gestión pública. Estamos frente a un proceso donde los viejos paradigmas están cediendo paso a los inicios del desarrollo de nuevos paradigmas. Surgen nuevas demandas de gerencia pública Es por ello que, se plantea un modelo alternativo al tradicional abriendo espacios para la aparición de nuevas categorías de análisis, modelos, metodologías, principios. La gerencia pública requiere anticiparse a los problemas que tiene que enfrentar e implementar mecanismos que faciliten soluciones efectivas y eficientes, trabajar con un enfoque antiburocrático, flexible, dinámico. Implica esto, propiciar mecanismos para la autoorganización de las comunidades, la participación activa de las mismas.
Mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública.
El Estado venezolano, en atención a lo establecido en la CRBV, ha venido adoptando mecanismos para reorientar su papel y funciones. En este sentido, propicia, la transformación de un Estado paternalista, caritativo y distribuidor de riqueza, a un Estado promotor de las capacidades creativas de los ciudadanos y de las organizaciones comunitarias, contribuyendo de esta manera a revalorizar el papel de lo público, así como, a las personas perceptoras de los servicios públicos como ciudadanos con derechos, dejando a un lado su consideración como “usuarios” en este mismo orden, a otorgar relevancia a la transparencia y al control social de la gestión pública (Canales, 2002, citado por Díaz M., 2006)
Queremos con ello significar, que el Estado venezolano, ha propiciado canales dentro del marco de la CRBV, con el propósito de viabilizar la accesibilidad de la demanda de la comunidad por la solución de sus problemas, dándole al ciudadano instrumentos legales para legitimar competencias y funciones que les permitan ejercer su derecho de participación activa y tener un papel protagónico en la gestión pública. Ejemplo de ello, la conformación de Consejos Comunales mediante la Ley de los Consejos Comunales aprobada según Gaceta Oficial Nº 5.806 de fecha 10-04-2006 siendo el medio para fungir como contralores sociales.
Es importante destacar que los Consejos Comunales a través del pueblo organizado representa un medio para ejercer de manera directa la gestión de las políticas públicas dentro del marco constitucional de la democracia participativa y protagónicas. Son instancias de participación, articulación e integración entre las comunidades y el Estado, y de esta forma contribuyen a la autogestión y transformación de su entorno local en el ejercicio real del poder popular, fundamentado en la transparencia, rendiciones de cuentas y corresponsabilidad consagradas en la CRBV de 1999.
En este sentido, los medios para orientar la conformación de las bases de un nuevo modelo de gestión pública se contemplan en los artículos Nºs 6, 62, 70, 71, 72, 141,143, 299, 311,315 de la CRBV, de 1999 los cuales, establecen disposiciones a los fines de impulsar la participación ciudadana en la gestión pública:
Previsión de controles sociales y disposiciones sobre la participación ciudadana en la gestión pública (artículos 62, 70, 71,72 y 143) lo cual amplia los dispositivos para el fortalecimiento de los principios de transparencia y responsabilidad.
Previsión para el desarrollo de la modalidad de gestión por resultados que sirva de base para la asignación de recursos presupuestarios (artículo 315). Se establece que en cada crédito presupuestario debe estar claramente definido el objetivo a que está dirigido, así como los resultados concretos que se esperan obtener, y los funcionarios públicos responsables de los resultados que se esperan obtener.
Previsión de los principios de transparencia y responsabilidad que orienten el régimen socioeconómico(artículo 299), la gestión fiscal (artículo 311), la organización y funcionamiento del gobierno y de la administración pública (artículo 6 y 141) invocando los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública.
Maggiolo, I. Perozo, M (2007), plantea en relación a lo expuesto, que para alcanzar los beneficios sociales en primera instancia, y, consecuentemente los económicos-culturales de manera exitosa, es necesario la cooperación Estado-comunidad mediante la participación ciudadana garantizando transparencia en el que hacer público, y corresponsabilidad lográndose confianza, credibilidad, factor fundamental para que haya legitimidad de las instituciones públicas, por parte de la sociedad. Además deben ser implementados en el ejercicio de la Administración Pública y de esta manera materializar los principios constitucionales y en esa medida, inducen a procesos de evaluación del que hacer institucional, fundamentados en indicadores de gestión, a los fines de hacer más efectiva la responsabilidad y la transparencia.
Según opinión de Klisberg (1999), la promoción de modelos participativos significa gerenciar con excelencia, la participación tiene una legitimidad macroeconómica y gerencial y es percibida como una alternativa con ventajas competitivas netas para producir resultados en relación a las vías tradicionalmente utilizadas en las políticas públicas.
En este cuadro está inmerso un mundo que ha cambiado aceleradamente y en el cual se ha producido una revolución desde el punto de vista tecnológico, básicamente en el campo de las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) que ha hecho que hoy se acorten las distancias y el tiempo. Esto hace de todo el globo un solo lugar y es eso el fenómeno de la globalización, que hace de todo el globo un mercado, haciéndonos más interdependiente dentro del marco de relaciones internacionales, donde la autosuficiencia no es posible. En consecuencia, el reto está en cómo insertarnos sin perder la soberanía y el perfil propio. ( Istúriz,A,2000)
El papel de las TICs en el proceso de participación ciudadana en la gestión pública mediante el establecimiento de canales de comunicación entre los ciudadanos y el gobierno, permite fortalecer la conformación de estructuras organizativas y modelos de gestión pública que ofrezcan respuestas ágil, eficiente, de calidad y transparencia a los ciudadanos. Entendiendo que su manejo haciendo un paralelo con lo que expresa Andrade, J., (2007) de los sistemas de información, las TICs deben expresar un interés social y colectivo y no asociado a la explotación de un interés privado que se limita a conocer única y exclusivamente su objeto.
Ahora bien, con el concurso de las TICs, definidas como “…las tecnologías que se necesitan para la gestión y transformación de la información, y muy en particular el uso de ordenadores y programas que permiten crear, modificar, almacenar, proteger y recuperar esa información (Según el Portal de la Sociedad de la Información de Telefónica de España. Citado por J Padrón, J. 2007), y como herramientas de gran potencia para el apoyo en el desarrollo efectivo de los mecanismos de participación ciudadana y como soporte de gestión para el logro de procesos de rendición de cuentas, gerencias por proyectos, transparencia de la gestión, planificación y presupuesto participativo, el Estado venezolano ha hecho grandes esfuerzos por hacerse presente en la red y abrir espacios de participación por este medio. Evidentemente, ellas sirven de encuentro para la participación y ejercicio de la ciudadanía en la gestión pública, no sólo en el ámbito político, sino también el acceso a la información en tiempo real sobre la nuevas decisiones que afectan a la comunidad; de igual manera permiten el control del gasto y del ingreso así como, el apoyo a la comunidad través de proyectos donde ella puede intervenir activamente para el desarrollo de la localidad que hasta ese momento se hacia invisible y sin opciones socioeconómicas. (Caballero,S.,2005).
En este orden, desde el año 2000, nuestro país, apoyado en el artículo 110 de la CRBV de 1999, ha sido pionero en legislar y apoyar mediante políticas públicas, el desarrollo de las telecomunicaciones y el uso de Internet para la conectividad, capacitación, desarrollo de contenidos, economía digital y el gobierno digital. Es así como, la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (2000) contempla el acceso de todos (incluyendo áreas aisladas o conglomerados sociales de escasos recursos) a la telefonía y a Internet. Y, mediante Decreto Nº 835 publicado en Gaceta Oficial Nº 36.955 de fecha 22-05-2000, el Estado obliga a prestar servicios vía Internet y se propone la creación de una red intra y extra ministerial. De esto se han derivado mecanismos de participación y comunicación, tendentes a estimular una mayor y mejor participación comunitaria, agilización de trámites y a una efectiva articulación de políticas de desarrollo con las iniciativas sociales. (Caballero,S.,2005). Ejemplo de ello podría mencionarse la instalación a nivel nacional del proyecto denominado Infocentros.
Otro aspecto que merece mencionar en este orden de ideas es el proyecto denominado “Gobierno Electrónico” (GE) que propicia, facilita e incorpora el uso del conocimiento, como soporte fundamental de la gestión pública, para el alcance de procesos efectivos en la planificación presupuestaria participativa garantizando, la transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad condicionante de una gobernabilidad exitosa. (http://www.gobeirnoenlinea.ve/directorioestado/gobierno)
Para construir la viabilidad a estos cambios, e impulsar al logro de un equilibrio de poderes es necesario definir estrategias de gestión pública que conduzcan a convertir a la ciudadanía en un sujeto directo de su control. Por otra parte, hace falta tanto un reforma política que democratice el sistema público, como una reforma política que profesionalice y flexibilice la función pública con el propósito de evitar en lo posible, la privatización de las decisiones públicas, que es lo que ha venido acompañando al modelo tradicional de gestión pública (Cuñarro,Morales, Leal, 2006)
En este orden es pertinente señalar, que el modelo de gestión pública objeto de cambio y transformación ha tenido efectos de relevancia en el área cultural y social. El cultural, impone un conjunto de valores y lo social, aún los esfuerzos por aminorar la brecha existente, son mas lo problemas por resolver que los resueltos, en virtud de la cultura heredada del modelo caracterizado por relaciones de tipo clientelar, populista entre el Estado y los ciudadanos en donde la gente ha permanecido pasiva, exigiendo del Estado y del Gobierno que le resuelva sus problemas. Hecho que coloca a la gente como receptora que no participa estableciendo una relación de dependencia entre la gente y el “papa” Estado. El nuevo modelo de gestión exige por consiguiente, un cambio cultural, si no hay cambio de valores, no hay cambio social. La Constitución de 1999, ha impulsado cambios que direccionan hacia ese sentido conduciendo a cambios estructurales tanto de los poderes públicos como de las instituciones públicas.
En este sentido, la participación de la comunidad se convierte en un medio para derrotar la apatía, pasividad ante sus problemas que le afectan día a día, involucrándose en la toma de decisiones en los asuntos de interés público y en el control de la ejecución de las medidas adoptadas. De esta manera es un vínculo para el desarrollo de políticas públicas que cubran las expectativas y necesidades de la gente.
Modelo de gestión pública desde la perspectiva de la Planificación Presupuestaria Participativa.
La planificación presupuestaria constituye el motor de la administración del Estado, juega un rol de relevancia en la gestión pública ya que materializa los Lineamientos Generales del Plan de la Nación a través del Plan Operativo Anual (POA) permitiendo el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas a corto plazo.
La complejidad y las estructuras del Estado venezolano, en particular su rigidez burocrática, requieren adaptarse a los cambios que presionan por un nuevo modelo de gestión. Es así como el Estado venezolano, y amparándose en la CRBV orienta su acción a dar un salto cualitativo en la manera de solucionar problemas de la sociedad. Para ello, implementa mecanismos en consonancia con distintos escenarios que conforman la dinámica de los cambios, entre ellos cabe mencionar en el caso que nos ocupa, el viraje que a partir de 2006, se impone con carácter obligatorio, por decisión del Ejecutivo Nacional para la elaboración del POA y Presupuesto Nacional una nueva técnica denominada Presupuesto por Proyectos que sustituye la técnica de Presupuesto por Programa. Técnica que permite la definición de los proyectos prioritarios desde la perspectiva de la participación de la comunidad, para la solución real de sus problemas y de esta manera, lograr una mayor eficacia y eficiencia de la gestión gubernamental.
Se observa un avance cualitativo, por cuanto el presupuesto deja de ser administrada sólo por especialistas y se convierte en un proceso de consenso entre el técnico, directivo, o gerente y la participación de la comunidad en la toma de decisiones para el ejercicio de la gestión pública en forma eficiente y eficaz.
No existe un modelo único o universal de diseño de planificación presupuestaria participativa por cuanto debe responder a realidades políticas, sociales y económicas, de cada país, y a los principios universales de participación democrática y voluntaria, transparencia, equidad, fortalecimiento de la base social, justicia social, combate al clientelismo entre otros. Todo ello, en correspondencia con la CRBV.
Visto así, la planificación presupuestaria participativa, tiende a frenar procesos de manipulación, estimula asumir riesgos y responsabilidades colectivas, (Calcaño,L., 2000) lo cual en la práctica ayuda a la crítica contribuyendo al desarrollo de una relación sociedad organizada y el Estado cada vez mas comprometida en búsqueda de una mayor y mejor satisfacción de las necesidades de la población como alternativa para la reducción de las desigualdades sociales en la búsqueda de la justicia y eficiencia de la gestión pública con miras a alcanzar una mejor calidad de vida. Es la forma de gobierno con democracia participativa, por cuanto el Estado además de reconocer los derechos de los ciudadanos, comparte con ellos el poder determinar criterios para la definición de políticas públicas. Dentro de esta perspectiva, todos los ciudadanos tienen la misma posibilidad de participación en la elaboración de las directrices políticas hasta su definición, así como en la ejecución y control de la gestión de los recursos asignados para el logro de las metas y objetivos planteados según políticas definidas.
Es de reconocer que esto da por sentado, ciudadanos informados y actuantes con influencia en la formulación y acompañamiento de políticas acordadas en la relación Estado-sociedad civil, lo cual ser lo más transparente posible en todas las acciones involucradas en el proceso. No obstante, esto se torna poco fácil en la praxis, por cuanto el sistema educativo en nuestro país poco se preocupa por la formación del ciudadano en esta dirección. Es así entonces cabe preguntarse ¿de que manera el pueblo está en capacidad para ejercer el poder? Sartori (citado por Cuñarro,Morales, Leal, 2006)
Hablar de planificación presupuestaria participativa, nos trae referencia a la experiencia reconocida en el escenario internacional, como primera evidencia manifestada en Porto Alegre, Gran Estado de Río Grande do Sul, Brasil desde 1989. Estos abren la participación para el diseño del presupuesto pero no sólo se limita a inversiones, sino también a la gestión interna del gobierno local. Posteriormente a partir de los años 2000 esta práctica ha tomado amplitud hacia otros países de América Latina abriéndose a este proceso con resultados positivos en regiones de Uruguay, Colombia, República Dominicana, Costa Rica, Perú, Argentina Ecuador y Venezuela, superando nuestra concepción occidental de democracia representativa, por cuanto implica la participación de las comunidades organizadas en las decisiones para elaboración, ejecución y control de presupuestos a nivel municipal (Kliksberg,B, 1999)
Existen definiciones generales y particulares acerca de presupuesto participativo, las generales lo consideran como un proceso mediante el cual los ciudadanos pueden contribuir en la toma de decisiones acerca del presupuesto gubernamental. Las particulares están influenciadas por casos puntuales como la experiencia vivida en Brasil en Porto Alegre de reconocimiento internacional, y está caracterizado como un proceso abierto a cualquier individuo que desee participar, se combina el ejercicio de democracia participativa y representativa, se apoya en la deliberación, busca la retribución, y se autorregula, en la medida en que los participantes ayudan a definir las reglas que rigen el proceso (Goldfrank,B.,2004).
La definición más útil que se adapta a la realidad de nuestro país Venezuela, es aquella que considera al presupuesto participativo como un proceso mediante el cual los ciudadanos a través de las organizaciones comunitarias ejercen el derecho establecido en la CRVB donde se prevé su participación en la gestión pública, que para los efectos presupuestarios corresponde a todo el ciclo desde su formulación hasta su ejecución y control. Vale decir, participar en todo el ciclo de gestión, desde el inicio pasando por el producto final hasta la solución efectiva y eficiente del o los problemas de la comunidad.
En atención a esto, podemos decir entonces, que el presupuesto participativo es un proceso voluntario y universal, en donde la población está en capacidad para discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. Visto de esta forma, entonces la planificación presupuestaria participativa está dirigida a: reorientar los recursos públicos a necesidades prioritarias definidas por la comunidad –y ente local o regional o nacional, de acuerdo a los canales de participación en el proceso. Es de hacer notar que además de transparentar las asignaciones de recursos, mejora la calidad del gasto, dando lugar a planteamientos concertados generando impactos positivos en las condiciones de vida de la comunidad. En razón a esto se puede afirmar que la acción participativa de manera consciente es un insumo vital que impulsa la transformación y consolidación de un nuevo modelo de gestión pública. Por cuanto va minando las estructuras existentes, y construyendo espacios desde las propias comunidades trasladando el poder al pueblo, y de esta manera va edificando un verdadero estado de participación democrática y protagónica y con ello facilitar la transformación que exige la sociedad.
En esta perspectiva, para efecto metodológico se tomará como guía la sistematización hecha por Troudi, H., Harnecker, M., Bonilla, L., basadas en experiencias exitosas en otras latitudes a los fines de adaptarlas a las realidades de nuestro país y de esta manera contar con un referente al alcance de las comunidades y sacar mayor provecho a las prácticas participativas que se vienen gestando en nuestro país.
Actores del presupuesto participativo:
a) Los vecinos: El proceso participativo es abierto a los vecinos interesados, sin ninguna distinción (política, nacionalidad)
b) Delegados: Son aquellos a quienes la comunidad elige como tales a los fines de recoger los problemas que se presentan en ella y participar en las decisiones para la solución de los mismos. Son los que movilizan a la comunidad, actúan como canal de conducción de sus aspiraciones, fiscalizan la asignación y ejecución de recursos destinados para obras escogidas como prioritarias para la comunidad. En lugares donde existe tradición organizativa y de lucha, los activitas del proceso son líderes naturales en la comunidad de que se trate. Estos delegados están obligados a la rendición de cuentas en asamblea de ciudadanos de acuerdo al período establecido para ello.
c) Consejeros: son elegidos por la comunidad en Asamblea de ciudadanos y ciudadanas. Mientras los delegados se preocupan por problemas inmediatos de su comunidad, ejemplo pavimentar la calle, obra de alcantarillado, etc. el consejero, discute temas de mayor amplitud en relación a las prioridades definidas por esa comunidad a los fines de elaborar el presupuesto y el plan de obras para el ejercicio que corresponda en cogestión con el gobierno municipal, y el consejo local de planificación pública.
d) Equipo de las instancias públicas que promuevan el proceso participativo: Representa la instancia responsable de articular con la comunidad a través de coordinadores zonales todas las actividades inherentes al desarrollo de las jornadas de elaboración de presupuesto participativo. Al mismo tiempo deberá articularse con el Consejo Local de Planificación Pública
Troudi, H., Harnecker, M., Bonilla, L., ºplantean escenarios considerando por un lado, la tradición de organizaciones y de lucha en las comunidades y por el otro la ausencia de las mismas. En el primer caso, se abona el camino para la realización previa de un diagnóstico participativo . Posteriormente, se instalan plenarias abierta con los habitantes de la comunidad, las cuales deben ser presididas por el Alcalde, el equipo de presupuesto participativo de la alcaldía, el asesor de zona y miembros del Consejo Local de Planificación Pública Esta instalación se hace con propósito de: rendir cuentas por parte del Alcalde; definir las normas internas que regirán el proceso presupuestario participativo; exponer por parte de la comunidad las necesidades que considera atenderlas con prioridad y urgencia.
Cada organización de base o consejo comunal propone candidatos para llevar y controlar el proceso en dicha comunidad. Quienes establecerán reuniones en plenaria para escuchar las informaciones técnicas que deben proporcionar los órganos del gobierno y sus propuestas de obras y servicios.
Luego el Consejo de Presupuesto Participativo equipo conformado por técnicos de las instancias de gobierno, una vez cubierto todas las actividades de verificación, análisis, de las exigencias de la comunidad procede a elaborar la propuesta de presupuesto de inversión pública para el ejercicio siguiente. Propuesta que debe ser presentada ante el Consejo Local de Planificación Pública con el propósito de dar cumplimiento con lo dispuesto en la normas, reglamentos y ordenanzas dentro del marco constitucional.
Culminado este proceso pasa la fase de informar ala comunidad en plenaria los resultados del proceso. El Alcalde, anuncia el presupuesto definitivo y su distribución por zona, así como el Consejo Local de Planificación Pública anuncia las obras a ejecutar según las prioridades de la comunidad.
El otro caso, da lugar a un presupuesto participativo sin diagnóstico previo, donde es el Estado a través de sus diferentes instancias crea un espacio para la participación partiendo de un plan de obras previamente determinadas. Diverge en primeras plenaria con relación al caso anterior, luego a partir de allí sigue su curso de la misma manera.
Experiencia venezolana del proceso de planificación presupuestaria participativa
La Constitución venezolana refrendada y aprobada en 1999, direcciona el mejoramiento en los niveles de participación social a través de canales propiciados por dicha constitución. Hoy día, se podría afirmar que hay una lucha por la solución real de las condiciones de vida de la población; vemos a las comunidades organizadas construyendo su propia realidad, sustentada en la determinación de sus normas de convivencia en el marco de los principios de corresponsabilidad, cooperación, solidaridad, transparencia, honestidad, eficacia, igualdad social y de género. Este es el motor que impulsa las transformaciones que nuestra Venezuela ha emprendido.
Para el caso de Venezuela tomaremos como ejemplo uno de los proyectos más significativo al respecto es el llevado a cabo en la localidad del Municipio Libertador ubicada en el Área Metropolitana de Caracas en el barrio Santa Eduviges. Su existencia se remonta más allá del derrocamiento del Presidente Marcos Pérez Jiménez. El acceso a la misma fue cerrado por la construcción de la avenida Francisco Fajardo, por lo que, solo se hace a través de escaleras, la mayoría de la población atraviesa el Camposanto del Sur para acceder a sus viviendas ya que es la única vía de penetración; tiene una población de cinco mil (5.000) habitantes aproximadamente; pertenece a la otrora Urbanización El Cementerio de la Parroquia Santa Rosalía.
Esta comunidad tiene tradición de luchadores sociales. Los miembros de la comunidad desde el año 2006, a los fines de mejorar su calidad de vida, han estado en contacto con instancia gubernamentales: Fundación de la vivienda ( Funvis) de la Alcadía Metropolitana de Caracas, de igual forma con la Alcadía Libertador, Hidrocapital y el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente.
Desde los Consejos Comunales que hasta ahora alcanzan a cinco (5), la Alcadía Metropolitana ha estado receptiva y efectiva ante los problemas planteados recogidos y presentados por los Consejos Comunales. Se denota en este proceso que la comunidad ha desarrollado gran nivel conciencia para la toma de decisiones en la búsqueda de soluciones a los problemas que le aquejan mediante la participación efectiva de las mismas, rescatando de esa manera la honestidad, y la solidaridad como valores fundamentales. En este orden, es importante destacar el proceso de formación educativa mediante el dictado de talleres por parte de la Alcaldía Metropolitana a los fines de formar ciudadanos y ciudadanas en áreas de pertinencia local de tal manera que sirvan de efecto multiplicador para la comunidad.
Esta localidad, está divida en cinco (5) sectores. En el 2006, se conformó igual número de Consejos Comunales dentro del proyecto denominado “Transformación integral del barrio Santa Eduvigis hacia el Socialismo del siglo XXI” : Se denominan: Tierra de Jugo (sector 1); Visión de Futuro del siglo XXI (sector 2); La Octava Estrella del siglo XXI (sector 3) y Líderes del Barrio Socialista del siglo XXI (sector 4 y 5)
Los Consejos Comunales, se conforman desde distintas instancias: comité de cultura, de deporte, protección social, infraestructura, las mesas técnicas de servicios de agua, energía y viabilidad, de defensa y seguridad. A través de las asambleas populares deciden el plan de inversión conformando el presupuesto participativo, en donde los ciudadanos y ciudadanas deciden en que y donde invertir de acuerdo a las prioridades de su comunidad. La participación de la comunidad en todo el proceso a través de sus distintas niveles de organización ha permitido el alcance de los resultados esperados tales como: construcción y recuperación de viviendas (recuperación, remodelación de viviendas y sustitución de ranchos por viviendas dignas); culminación de la Casa de la Cultura, (paralizada desde 1983) alumbrado público, arborización; sustitución de tuberías de aguas servidas. Además de estos resultados avanzan en proyectos de alcance colectivo es el caso de proyectos socioproductivos (fábricas de zapatos colegiales, y de uniformes escolares) proyectos que fueron discutidos en mesas desarrollo comunitario lográndose la aprobación del presupuesto de manera participativa.
En este caso, podemos observar por un lado, que la participación ciudadana es un instrumento de gestión que impulsa la transformación del modelo de gestión tradicional como instrumento poderoso de gestión pública y por el otro, avances con sus limitaciones, en el desarrollo de la conciencia de la comunidad en tanto que su actitud pasiva ante la solución de sus problemas esperando la respuesta del Estado, está pasando a una actitud activa, participando a través de sus delegados para alcanzar una calidad de vida digna para ella y para las próximas generaciones por venir.
A los fines de mayor ilustración sobre el impacto que tiene este proceso participativo en la ciudadanía, para responder a los retos que se plantea la comunidad y en el desarrollo de la capacidad de trabajar en forma conjunta con las autoridades del gobierno así como para elevar la calidad de la prestación del servicio por parte de la administración pública y en consecuencia la calidad de vida de la misma se ha creído conveniente presentar unos resultados logrados en una comunidad de Porto Alegre en Brasil según estudios del Banco Mundial en 1994 citado por Klisberg B., (1999). El estudio se basa en un universo de 121 proyectos rurales de agua. Se clasifican de acuerdo al nivel de participación de los beneficiarios en proyectos de baja, mediana y alta participación. Esta información se cruza con la identificación de los proyectos que tuvieron una baja, mediana y alta efectividad en cuanto a las metas a alcanzar. En los proyectos con baja participación el 22% del total de proyectos, sólo tuvieron un 21,5% de alta efectividad mientras que los de mediana participación de un 45% su efectividad en el logro de los proyecto alcanzó a un 45%. Lo cual indica que a medida que aumenta la participación su grado de efectividad de los proyectos es mayor
Este proceso según el BID citado por Klisberg (1999) les permitió expresar su comprensión de los problemas cruciales que enfrenta la comunidad; establecer prioridades que merecen atención inmediata; decidir el apoyo de técnicos de la autoridades locales; la toma de decisiones para la aprobación del plan de inversiones; y revisar los aciertos y desaciertos del programa de inversiones para introducir los correctivos necesarios.
Algunas consideraciones teóricas
La experiencia antes indicada, permite analizar con miras a mejorar la comprensión teórica y construcción de metodologías eficaces en virtud de la dificultad de compatibilizar la práctica de democracia representativa hasta ahora dominante, con la participativa y protagónica en la gestión de recursos públicos. Ver de que manera se puede encajar las prácticas y discursos que tipifican el presupuesto participativo en los criterios teóricos contenidos en las Ciencias Políticas y Ciencia Económicas que se han venido interpretando y aplicando para la conformación del presupuesto público.
Se plantea entonces, la necesidad de abordar el grado de influencia y determinación de las distintas propuestas teóricas que están interrelacionadas y que ejercen en ella un efecto determinado en el contexto de dicha problemática. Vale decir lo económico, lo político, lo ético, lo cultural, lo social, ambiental, haciendo una revisión y análisis con visión de totalidad e integralidad. Es el caso de la teoría surgida para que explicar la fundamentación del presupuesto público desde las Ciencias Políticas, es la de “Las Decisiones Colectivas” representada por James Buchanan (1984), uno de los más destacados líderes y teóricos de “La Elección Social” o Public Choice. Para esta corriente, los sistemas democráticos pueden ser vistos como mercados en los que los partidos políticos son empresas que ofrecen servicios administrativos a la comunidad. En su publicidad dicen qué harán y cómo lo harán. Tratan de captar el mayor número posible de clientes-votantes. Cuando están en posiciones de poder —local, regional o estatal— tratan de satisfacer los deseos del mayor número posible de ciudadanos con el fin de maximizar el número de votos en las siguientes elecciones. Sostiene que cada individuo busca maximizar su propio bienestar, según sea la función que cumpla en la sociedad (funcionario, legislador, político) De acuerdo a esta teoría el individuo puede adoptar una conducta que no contribuye al bienestar colectivo en forma eficiente y eficaz. En este sentido, se haría necesario desarrollar mecanismos que minimicen los desvíos entre su accionar real y su conducta esperada.
Desde la perspectiva de las Ciencias Económicas, las fuerzas que modelan el presupuesto público y los propósitos que persigue cada agente de la sociedad en este proceso, tenemos el enfoque de la teoría presupuestaria representada en la “Teoría de Maximización de el Bienestar” de Wilfredo Pareto (1927) quien la formuló, basado en un nuevo concepto sobre la nueva economía del bienestar. El principio básico consiste en que puede hablarse de una mejora del bienestar si por lo menos una persona se encuentra mejor sin que otra esté peor.
Este principio se basa en los supuestos siguientes: a)Cada persona es el mejor juez de su propio bienestar, b)El Bienestar social es una función del bienestar de los individuos; c) Si alguien aumenta su bienestar y nadie ve disminuido el suyo, el bienestar aumenta.
El fundamento más aceptado que existe en las Ciencias Económicas en cuanto a la formación del presupuesto consiste en las fallas del mercado que surgen por la incapacidad e ineficiencia del mercado para satisfacer la provisión de algunos bienes y servicios. Por lo que, el Estado afronta tales circunstancias como proveedor de bienes públicos, buscando mecanismos y procedimientos eficientes orientados a la obtención de recursos necesarios para cubrir gastos y de esta manera contribuye al bienestar social, a la luz de la teoría económica de la determinación presupuestaria; campo de las Finanzas Públicas.
Por otra parte, al ubicarnos en distintos paradigmas de gestión pública, Max Weber,(1964) quien representa al modelo burocrático le atribuye ventajas en tanto que relaciona el funcionamiento de la organización de misma manera que lo hace una máquina , que en otro tipo de organización no aplique tal modelo.
Otro aspecto de importancia es el papel que juega el conocimiento tácito interactuado adecuadamente con el conocimiento explícito para la creación de conocimiento en las organizaciones y lograr el éxito, fundamentados por Nonaka, Ikujiro y Takeuchi Hirotaka,(1995)
También es importante la contribución de la temática de gestión pública y sus conceptos relacionados con la responsabilidad trabajado por Cunill, Nuria (1997) quien se propone fortalecer las relaciones Estado-Sociedad recuperando la noción de lo público, y en este marco, la posibilidad de apelar a una racionalidad comunicativa que conduzca a valorizar lo ético discursivo en el proceso de conformación de la voluntad y opinión pública permitiendo conectar el principio de igualdad política con el ideal de la participación en los asuntos que concierne a todos y de interés de todos.
Con el propósito de profundizar sobre la participación ciudadana en la acción pública, así como la acción del individuo para la consecución de cooperación entre sujetos soportado en el entendimiento, Habermas, J (1998) lo ilustra claramente.
Otro aspecto de relevancia que merece analizar es la gestión por competencia en este sentido, Levy-Leboyer, C., (1997) analiza la competencia de los gerentes y funcionarios relacionados con la prestación del servicio a la comunidad. En virtud de que define la competencia como repertorios de comportamientos que algunas personas dominan mejor que otras haciéndolas eficaces en una situación determinada. Para esta autora hablar de competencia es poner de manifiesto la cualificación, el talento y el talante personal.
De igual forma, en lo que respecta específicamente a la administración de recursos presupuestarios específicamente, los autores Macon, M., Arriechi V., Mathus,C. Estupiñán, J., formularon las bases teóricas de presupuesto por programa.
Conclusiones:
La CRBV de 1999, ha hecho posible que en nuestro país, Venezuela se adelanta un proceso que constituye una novedosa y creativa respuesta a los actores que integran la sociedad, impulsando la transformación y consolidación de un modelo alternativo al tradicional de gestión pública, en donde priva la autogestión mediante la participación de colectiva en la solución de sus problemas comunitarios. De esta manera, se van debilitando las estructuras existentes, para dar paso a la construcción de espacios desde las propias comunidades trasladando el poder al pueble y fortaleciendo la participación y el protagonismo en la toma de decisiones de políticas públicas.
No obstante, es pertinente señalar que el modelo de gestión pública objeto de cambio y transformación ha tenido efectos de relevancia en lo social y cultural, pero aun falta mucho por hacer en virtud de la cultura heredada del modelo caracterizado por relaciones de tipo clientelar, populista entre el Estado y los ciudadanos, en donde la gente ha permanecido pasiva, receptora exigiéndole al “papa” Estado que le resuelva todos sus problemas. El modelo de gestión en emergente, exige un cambio cultural, si no hay cambio de valores no hay cambio social.
Por otra parte, en una sociedad basada en la información es necesario el análisis y el entendimiento de que su manejo sea la expresión de un interés social y colectivo y no esté asociado a la explotación de un interés privado.
En este orden de ideas está inmerso la instauración y uso de las Iics, mediante la aplicación de la Ley de Telecomunicaciones del año 2000, el Decreto 835 de mayo 2000 así como la ejecución del Gobierno Electrónico para contribuir a reforzar y ampliar la participación ciudadana en la gestión de recursos públicos garantizando la transparencia y responsabilidad en el manejo de los mismos, en pro del interés social y colectivo.
Desde el campo técnico-político, la planificación presupuestaria participativa se puede considerar como una innovación de la gestión local, regional y nacional, que tiende puentes entre la planificación estratégica de desarrollo local, regional y nacional y la planificación financiera para la atención de las demandas de servicios e infraestructuras, y permite que la ciudadanía asuma un papel activo en la solución de sus problemas.
Este enfoque, da lugar a que la democracia pasa a ser encarada no sólo como medio para alcanzar una asignación de recursos efectiva, sino que también el gobierno a través de las autoridades va perdiendo su cultura de imponer su punto de vista y la comunidad va adquiriendo una visión de poder en la solución de sus problemas a nivel local, regional, nacional, convirtiéndose en autogestionadores de sus recursos y ejerciendo funciones de contralores sociales para el logro de los resultados esperados. La teoría de la Elección Pública de Buchanan (1984) se debilita con este enfoque por cuanto plantea que la formación del presupuesto esta fundamentada en la acción del elector por un programa de gobierno ofrecido por los actores políticos. Aquí solo interviene y pudiera beneficiarse de dicho programa aquel que procede a ejercer el voto.
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